参见[英]阿伦·布洛克：《西方人文主义传统》，董乐山译，三联书店1997年版，第248页。

[22]这又与前述乔晓阳主编一书立法规划具有指令性的说法不一致，它表明，即使在全国人大常委会法工委的内部，对立法规划效力的认识，前后也存在分歧。所以，仔细分析多年来各类媒体关于人大常委会立法规划的报道，就会发现，虽然这些规划都是由委员长会议或者主任会议审定的，但媒体常常采取模糊处理的手法，只是笼统地报道说，某级人大常委会制定或者公布了立法规划，而实际上，该级人大常委会并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法规划。

为宣传落实这个规划，法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时强调说：立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件。立法规划应当被视为一种立法建议，不应具有指令性作用。另一方面，立法机关试图通过制定规划的方式来构建法律体系。但是，专门委员会和委员长会议的这一提案权也是独立的职权，常委会的立法规划不能约束它们的法律提案权。在立法法这一规定的基础上，来自官方的权威文件又做了这样的解释：科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。

[55] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第13页。如果将立法规划视为一项计划和管理工作，就涉及一个更大的问题，即立法能不能依照预先的计划进行？能不能让一只有形无形的手对它进行预先管理和控制？而这个问题存在很大争议，有的意见则持完全否定的态度。那么，能不能由立法机关预测呢？显然不适宜。

现在先要关注的是人大常委会在立法规划制定中的角色。九届立法规划项目89件，审议56件，占62.92%，通过49件，占55.05%。就拿全国人大常委会来说，在人民代表大会制度的体制下，按照宪法、全国人大组织法的规定，提出法律议案的主体，分别属于不同的国家机关或者机关内部的组织。但是，自七届以来几十年的立法规划，实现的状况又如何呢？当然，这首先涉及一个问题：何谓立法规划的实现，一件立法规划的项目是不是只有经常委会审议并表决通过才叫实现呢？不是。

英国虽然实行资产阶级政治体制，但在国家机构的技术设计方面具有明显的议会主导特点，与我国的人民代表大会制度比较类似。按照全国人大组织法和立法法的规定，全国人大的专门委员会和委员长会议有权向常委会提出法律案。

[19]这种观点与周旺生教授的表述基本相同，只是没有提出指令性的强制性措施而已。在一部法律议案从提出到审议通过的过程中，一府两院的提案当然属于立法程序的一部分，但不能忽视的是，这个提案权本质上还属于行政权、审判权或检察权，是一府两院自身的独立职权。总之，这次立法法修正案草案对立法规划有关内容的规定，是不适宜的。[39]可见，立法机关试图通过规划的方式来掌控立法的步骤、重点和进程。

[32] 参见张子胜：《略论立法规划——从成熟一个，制定一个的立法状态谈起》，载《法学》1995年第7期。[37] 同前引24，刘政、于友民、程湘清书，第1045页。[28]1980年代初期，经济体制改革大规模展开，急需加强经济立法，有人设想通过计划或者规划的方法，列出将要制定的经济法的体系。1995年，乔石在全国人大常委会召开的立法工作座谈会上说，常委会提出，要在本届任期内大体形成社会主义市场经济法律体系框架，并制定了五年立法规划。

[15] 参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法规划工作》，载《中国人大》2013年第21期。除了七届全国人大期间曾经制定过近两年的立法规划外，[43]立法规划的时间一般都是五年，用李鹏在九届全国人大常委会期间的说法，就是，立法应该做到年度有计划，五年有规划，长远有纲要。

汪全胜：《立法规划新论》，《杭州商学院学报》2003年第2期。首先，立法规划是一个在立法程序之外运行的东西，缺乏宪法和法律的依据。

实践中，甚至出现了重规划胜过重立法的现象。对此，下文也将继续述及。既然是立法规划，其范围当然就要涵盖全国人大和它的常委会两个主体的立法项目。对于立法程序民主化的讨论，我们通常将更多的注意力放到立法如何采取各种方式听取社会意见等方面，但却容易忽视与立法规划密切相关的以下两个关节点： 一是，立法规划影响了立法提案民主的实现。这些情况都是值得严重关注的。认为立法内容反映人民意愿者有之，认为立法程民主化者有之，认为两者均应包含者亦有之。

会后，请秘书处和法工委把会上提出的问题梳梳辫子，并向有关方面通信息，大家全面系统研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出个工作计划。八届立法规划项目152件，审议78件，占51.32%，通过73件，占48%。

据笔者统计，七届以来，全国人大常委会委员长或副委员长在历次全国人大会议上所做的工作报告中，共有十五次提出要加强立法规划，但既没有提到立法规划的指导性，也没有提到立法规划的指令性。二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权，这是一个严格依法办事的问题。

但长期以来，我们对立法规划存在的问题，却缺乏系统的评估、讨论和研究，虽然出现过个别质疑的意见，也并未受到足够重视。[7]那么，有权的主体所指为何？有学者进一步说：就是有立法权的主体,。

但是，科学立法的含义究竟是什么，理论与实践中迄今并未形成共识。[59] 同前引19，李小娟、刘勉义书，第13页。[12] 比如，黑龙江省人大及其常委会立法条例第13条就规定：立法规划草案由法制工作委员会报主任会议提请常务委员会审议通过。第二种办法是，由立法机关的工作机构通过广泛调研协调后，提出一个一揽子立法建议，送给立法的提案主体，供他们作为是否提案以及何时提案的一个参考，而不宜将这一建议变为一个交给提案主体去完成的任务。

1991年，彭冲七届全国人大四次会议上提出，全国人大常委会要抓好立法规划的制定和落实，促进立法规划的实现。[50]《立法统计》一书编于2008年，统计数据止于十届全国人大任期结束。

从本文第一部分的叙述可以发现，一种代表性的观点认为，立法规划具有立法预测的性质。这种情况只能说明两种可能：一种可能是，常委会有越权制定代表大会立法项目的动机与嫌疑，但后来的实践表明，从修改宪法到制定这些重要基本法律，基本是由代表大会完成的，所以，常委会越权立法的动机与嫌疑应被排除。

[59]另外，由于它容易将人的思想导入固定模式，从而可能导致立法工作的僵化，因而实践中还需要注意减少和避免它对工作的负面影响。但现在，要用宪法体制之外的规划来掌控法定的程序，显然不符合法的生成的规律性要求。

立法的民主化需要通过程序的制约才能实现。立法法制定后，乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在法律的制定程序一讲中，介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为立法准备程序。在立法方面，全国人大常委会除了自己直接向代表大会提出宪法修正案议案和法律议案这一行为具有主动性、进击性以外，它余下的职权就是被动地审议和表决其他主体提出的法律案，而且它行使职权的方式是集体的、合议的，这就是宪法和法律给人大常委会的立法定位。前述周旺生教授在主张立法规划具有准法性质的基础上，就顺势认为，立法规划具有指令性和指导性的双重效力。

但是，有两个障碍是不难设想的：第一，代表大会要制定什么法律，常委会无权为它制定一个规划，否则，就有常委会凌驾于代表大会之上并要求代表大会服从常委会的嫌疑。[15]所以，媒体报道中经常会出现某级地方党委批转或者同意人大常委会立法规划的内容，有关全国人大及其常委会立法规划的报道中，也会出现经中共中央批准的内容。

[1]第二种观点认为，立法规划具有立法准备的性质。[57]可见，为保持政府立法的起草提案与议会审议议程之间的衔接，英国是将议会中的党派负责人派到政府的立法规划委员会中的，而不是由议会来主导和代替政府的立法动向。

这一现象大大消减和折扣了社会对立法需求的真实反映，阻隔了立法机关组成人员通过立法提案与选民意愿的直接对接。一种观点认为，立法规划具有准法的性质。